Welke openbaarheidsregeling is van toepassing?

1. Gaat het om bestuursorganen?

In de eerste plaats moet het gaan om informatie gehouden door bestuursorganen. Wat precies een bestuursorgaan is, is gedefinieerd in artikel 1:1 de Algemene wet bestuursrecht en artikel 1a Wob specificeert dit nog wat nader. Nota bene: er zijn veel instanties die voor ons gevoel 'tot de overheid behoren', maar geen bestuursorganen zijn. Denk bijvoorbeeld aan het Parlement, de Algemene Rekenkamer en de rechterlijke macht. Deze organisaties vallen niet onder de Wob. Dat wil niet zeggen dat hun informatie niet openbaar is. Veel rechterlijke uitspraken zijn dat en worden ook keurig ontsloten (rechtspraak.nl) en hetzelfde geldt voor onze parlementaire informatie (officielebekendmakingen.nl). Kortom, ook al is de Wob niet van toepassing, dat betekent niet dat de informatie niet openbaar is en in hergebruik gegeven kan worden.

2. Gaat het om bestuurlijke informatie?

Als het gaat om informatie die gehouden wordt door bestuursorganen, moet het ook gaan om informatie over een bestuurlijke aangelegenheid. Artikel 1 onder b van de Wob omschrijft het als 'een aangelegenheid die betrekking heeft op het beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering daarvan'. Dat brengt ons niet veel verder. Gelukkig heeft dit begrip in de rechtspraak heeft nader vorm gekregen, waarbij opvalt dat de rechter dit begrip steeds ruimer opvat. Zo heeft het niet de enge betekenis van 'administratief', maar ziet het op het bestuur in al zijn facetten, inclusief wetgevingsbeleid en is de enkele aanwezigheid van een verband met een bestuurlijke aangelegenheid reeds voldoende. Zo zijn recent als bestuurlijke aangelegenheden aangemerkt: onkostendeclaraties van publieke gezagsdragers, rapportages over gedragingen van ambtenaren, bonussen aan ambtenaren, privaatrechtelijke handelingen van de Staat die het resultaat zijn van beleidsafwegingen en commercieel onderzoek verricht ten behoeve van verdere publieke beleidsvorming. Kortom, een aangelegenheid zal al snel een bestuurlijke aangelegenheid zijn, zodat een verzoek om informatie over die aangelegenheid geregeerd wordt door de Wob.

3. berust de informatie bij het bestuursorgaan?

Een bestuursorgaan kan alleen informatie in hergebruik geven als deze bij haar berust. Het doet er niet toe of het bestuursorgaan ook de opsteller is; ook documenten geproduceerd door derden valt onder dit begrip. Als het bestuursorgaan toegang heeft tot het document en het document ook voor haar bestemd is, berust het document bij haar. In een elektronische omgeving betekent 'berusten bij' dat het overheidsorgaan toegang moet hebben (en rechte hebben op die toegang) tot het opslagmedium waarop de data zich bevindt en de beschikkingsmacht hebben over die data.

4. is deze neergelegd in documenten?

Ten slotte moet de informatie neergelegd zijn in 'documenten'. Artikel 1a van de Wob beschrijft een document als 'een schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat'. Net als het begrip 'bestuurlijke aangelegenheid' moet het begrip 'document' ook zeer ruim geïnterpreteerd worden. De vorm van de informatie - gedrukt of in elektronische vorm - doet daarbij niet ter zake. De data moeten wel bestaan: een overheidsorgaan kan niet verplicht worden data te creëren. Dat neemt niet weg dat een bewerking van de aanwezige informatie kan wel aan de orde zijn, zoals het maken van een selectie van digitaal opgeslagen gegevens, neergelegd in elektronische databestanden.

5. is de toepasselijkheid van de Wob uitgezonderd?

Helaas zijn we er nu nog niet: het kan zijn dat een andere regeling boven de Wob gaat. Artikel 2 van de Wob zegt namelijk dat een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak actief en passief informatie moet verschaffen overeenkomstig de bepalingen van de Wob, onverminderd het elders bij de wet bepaalde. Dit betekent concreet dat sommige formele wetten als 'bijzondere regelingen aan de Wob derogeren'. Het moet dan wel gaan om regelingen met een zogenaamd uitputtend karakter. Het voert te ver in het kader van deze Handreiking om hier diep op in te gaan. Ter illustratie een aantal regelingen die door de rechter 'uitputtend en daarmee aan de Wobderogerend' gekenschetst zijn: Richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten, Europees Verdrag van de Rechten van de Mens, artikel 33 (oud), Wet op de Raad van State (artikel 26, artikel 57 en artikel 58 derde lid, artikel 59 tweede lid, artikel 62 eerste lid), Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (artikel 838), Provinciewet (artikel 25, 91, 201, 167 en 179), Gemeentewet (artikel 55 en 25).
Overigens is de rechter ook een aantal malen tot de conclusie gekomen dat een regeling weliswaar als een aan de Wob derogerende regeling beschouwd moest worden maar dat bij de nadere invulling daarvan de Wob analoog toegepast moest worden. Hierbij zal het dan met name gaan om de uitzonderings- en beperkingsgronden van artikel 10 en 11 Wob. Voorts behoeft toepasselijkheid van bijzondere openbaarmakingsregelingen niet altijd een inperking van de openbaarheid betekenen.